CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

El Gobierno Federal de los Estados Unidos de América emitió recientemente, por primera vez, sus Estados Financieros Consolidados, los cuales fueron auditados por la Oficina General de Contabilidad (GAO, por sus siglas en inglés), órgano fiscalizador del Congreso Federal. Con ello pretende responder a las inquietudes ciudadanas y emular acciones que tanto los gobiernos estatales como los locales de ese país realizan desde hace varios años, y que son práctica común en el sector privado.

El paso que dio el Gobierno Federal de ese país es de suma trascendencia, pues seguramente contribuirá a reactivar la contabilidad y la fiscalización. Ello reviste especial interés, no sólo para los contadores al servicio del gobierno, sino para todos los involucrados en la administración financiera. Este esfuerzo ha requerido muchos años de planeación y preparación, además de la participación de profesionales de varias ramas.

En la presente investigación se describe brevemente el marco legal que hizo exigible la formulación de los Estados Financieros Consolidados; los trabajos previos a su formulación; la coordinación establecida al efecto entre diversas entidades y dependencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; el contenido del documento en que se presentan estos estados, y algunos comentarios de la situación actual, el desarrollo y aplicación de las normas de contabilidad.

Antecedentes

La Constitución de los Estados Unidos de América, al igual que la de otros países, impone a la Administración Pública la obligación de rendir cuentas periódicamente sobre la obtención y aplicación de los recursos públicos. Para cumplir esa función, el Departamento del Tesoro, elaboraba un informe anual de los ingresos y gastos, cuyos datos correspondían exclusivamente a los resultados presupuestarios y operaciones relacionadas con activos y pasivos que involucraban entradas y salidas de efectivo.

Por lo anterior, el documento referido no contaba con información de otros activos (mobiliario, equipo e inmuebles) y de cuentas por cobrar o pagar. Tampoco reflejaba el pasivo derivado de los derechos a favor de servidores públicos por concepto de jubilación y retiro, ni las obligaciones a cargo del gobierno por daños o restauración del medio ambiente.

En 1990 el Gobierno Federal emitió la Ley de Funcionarios Financieros en Jefe (CFOA). El propósito de este ordenamiento fue incrementar la eficacia en la realización de las actividades financieras encomendadas al gobierno, así como formular y auditar información financiera confiable, oportuna y acorde con las políticas y normas que fijara la Oficina de Presupuestos y Gestión (OMB), área que depende directamente de la Oficina del Presidente de los Estados Unidos y se encarga de los asuntos financieros.

También en 1990, la OMB, el Departamento del Tesoro y la GAO establecieron el Consejo Asesor de Normas de Contabilidad Federal (FASAB), cuya función principal consiste en recomendar normas de contabilidad para el Gobierno Federal, acordes con las características y necesidades de éste.

El FASAB se integra por diez miembros, uno por cada una de las instancias siguientes:

• Departamento del Tesoro.
  
• Oficina de Presupuesto y Gestión.
  
• Oficina General de Contabilidad.
  
• Oficina de Presupuesto del Congreso.
  
• Departamento de Defensa.
  
• Agencias Internacionales.
  
• Agencias Civiles.
  
• Comunidad Financiera.
  
• Profesión Contable.
  
• Ambito Universitario.
  

Para la definición y discusión de conceptos y normas el FASAB reúne, además del personal propio con reconocida experiencia y conocimiento, a equipos de trabajo compuestos por funcionarios encargados de actividades financieras, contralores, auditores, expertos en presupuesto, administradores de programas, consultores externos y público interesado.

El trabajo del consejo ha sido fundamental en el desarrollo de la contabilidad del Gobierno Federal de los Estados Unidos. Su función consiste en proponer normas y principios de contabilidad con base en las necesidades de información financiera y presupuestaria del Congreso, de las entidades y dependencias del Poder Ejecutivo y de otros usuarios de la información financiera federal, así como sobre comentarios del público. La Oficina General de Contabilidad, el Departamento del Tesoro y la Oficina de Presupuesto y Gestión estudian y analizan las recomendaciones del Consejo Asesor y deciden sobre su adopción; si las normas se aceptan, son publicadas por la OMB y la GAO y entran en vigor.

A finales de 1996, el Consejo Asesor de Normas de Contabilidad Federal concluyó la formulación del primer conjunto básico de normas de contabilidad aplicables al Gobierno Federal, cuyos fines apoyan la presentación de sus resultados y posición financieros.

Destaca el hecho de que en los documentos formulados por el FASAB no se menciona el concepto "principios de contabilidad gubernamental", a pesar de que, al crear dicho consejo, se estableció que su función era recomendar principios de contabilidad para el Gobierno Federal. En efecto, los documentos que ha emitido este Consejo se dividen en dos grandes grupos: declaraciones de conceptos y declaraciones de normas.

En las declaraciones de conceptos, de las cuales se han emitido dos documentos, se definen los objetivos de los informes financieros del Gobierno Federal y el término "entidad", respectivamente. Estos documentos fijan las guías generales de que se vale el FASAB para orientar sus deliberaciones sobre asuntos específicos en el proceso de formulación de normas.

Las declaraciones de normas constituyen el marco de referencia para resolver los problemas de contabilización de las operaciones financieras. Hasta finales de 1998 habían entrado en vigor las siguientes Normas de Contabilidad para la elaboración de Estados Financieros Federales (SFFAS, por sus siglas en inglés):

* El concepto "Recursos y Responsabilidades en Administración" (en inglés, stewardship) comprende algunos bienes y responsabilidades encomendados al Gobierno Federal, los cuales no reúnen los requisitos para considerarse activos y pasivos e incorporarse en los estados financieros; a pesar de ello, son importantes para conocer las operaciones del Gobierno Federal y entender la situación financiera de éste.

Entre los bienes que incluye este concepto, se encuentran los de dominio público (parques nacionales, bosques, praderas y desiertos), que son propiedad del Gobierno Federal y que no están destinados a la prestación de servicios gubernamentales. Por el lado de las responsabilidades, abarca los fondos encomendados al Gobierno Federal, como los de seguridad social.

Cabe aclarar, que este consejo ha producido otros documentos que se encuentran en proceso de revisión y autorización; en ellos se interpretan, complementan y modifican normas emitidas con anterioridad o se regulan aspectos particulares.

Los cambios que la Ley de Funcionarios Financieros en Jefe produjo y las normas de contabilidad del FASAB contribuyeron significativamente a que las entidades y dependencias del Gobierno Federal estuvieran en posibilidad de formular informes financieros confiables y útiles para la toma de decisiones. Por ello, desde 1994 el Congreso fijó el ejercicio fiscal de 1997 como el periodo a partir del cual deberían emitirse estados financieros consolidados, que además se auditarían.

Estados Financieros Consolidados

De conformidad con la mencionada Ley, el 31 de marzo de 1998, el Departamento del Tesoro presentó los Estados Financieros Consolidados del Gobierno de los Estados Unidos correspondientes al ejercicio fiscal de 1997 (el cual comprende del 1º. de octubre de 1996 al 30 de septiembre de 1997). En el mensaje con que se inicia el documento respectivo, el Secretario del Tesoro, consideró histórico este hecho porque "nunca antes el Gobierno de los Estados Unidos había intentado integrar estados financieros comprensivos que cubrieran todas las actividades (…)".

Según el mensaje, el propósito de los estados financieros consiste en presentar al Presidente, al Congreso y a la ciudadanía información confiable acerca de la situación financiera del Gobierno de los Estados Unidos, la cual se determinó sobre bases acumulables e incluye el costo de las operaciones y las fuentes de financiamiento correspondientes. Se prevé que ésta será de gran utilidad para los encargados de formular políticas en materia financiera y para el público en general.

El Secretario del Tesoro consideró trascendente la formulación de los Estados Financieros Consolidados porque, adujo, no existe en el mundo ente alguno que se compare en tamaño y alcance con la administración pública de los Estados Unidos.

El documento en que se presentan los Estados Financieros Consolidados incluye lo siguiente:

• Mensaje del Secretario del Tesoro.
  
• Discusión y Análisis de la Administración.
  
• Informe de la Oficina General de Contabilidad.
  
• Estados Financieros Consolidados.
  - Balance General.
  - Estado de Costos Netos.
  - Estado de Cambios en la Posición Neta.
  
• Notas a los Estados Financieros.
  
• Informe sobre Recursos y Responsabilidades en Administración.
  
• Conciliación entre el Estado de Cambios en la Posición Neta y el Déficit Presupuestario.
  
• Apéndice (Listado de las entidades incluidas y excluidas).

En el documento referido se señalan las bases, el alcance y las normas que se consideraron para integrar la información financiera.

Los Estados Financieros Consolidados incorporan los datos del Poder Ejecutivo, pero sólo una parte de los correspondientes a los Poderes Legislativo y Judicial porque a estos últimos no se les requiere la formulación de estados financieros comprensivos; por ejemplo, no se incluye la información relativa a inmuebles, planta y equipo.

El Departamento del Tesoro reconoce que es necesario mejorar los estados financieros. Al respecto, el FASAB propuso que el valor de los bienes destinados a la Defensa, se presente en la sección correspondiente a Recursos y Responsabilidades en Administración y que en los próximos informes se incluya información sobre el costo del mantenimiento diferido (el que no se realizó conforme a lo programado).

Informe de la GAO

El proceso de revisión de los Estados Financieros Consolidados fue innovador. La Oficina General de Contabilidad se apoyó en auditorías que realizaron los inspectores generales de entidades y dependencias, firmas de contadores públicos y sus propios auditores. Las revisiones comprendieron 24 entidades y dependencias del Gobierno Federal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Funcionarios Financieros en Jefe.

La Oficina de Contabilidad elaboró un informe sobre los trabajos realizados en el proceso de revisión de los Estados Financieros Consolidados, en él se expone la situación del control interno en las dependencias y entidades del Gobierno Federal, y se evalúa de manera general la observancia de las disposiciones legales y normativas relacionadas con la rendición de informes financieros. Asimismo, se presentan comentarios sobre el problema de las computadoras con motivo del año 2000, y diversas acciones que se realizan con el propósito de mejorar la rendición de cuentas.

Conclusiónes

El esfuerzo que efectuó el gobierno de los Estados Unidos para elaborar por primera vez sus Estados Financieros Consolidados, marca la nueva tendencia de fortalecer la información financiera gubernamental a efecto de apoyar la toma de decisiones y satisfacer los requerimientos de distintos usuarios. Se trata de contar con sistemas que ofrezcan información financiera veraz y oportuna a los diversos destinatarios, así como mejorar el control interno, a fin de elevar la eficacia y transparencia en el manejo de los recursos públicos.

Para los servidores públicos que tienen a su cargo funciones relacionadas con la administración financiera, lo expuesto debe ser motivo de reflexión respecto a qué se hace, cómo se hace y por qué se hace. El gobierno de los Estados Unidos está dando una prueba de que es necesario y posible realizar cambios en materia de administración financiera, rendición de cuentas y fiscalización.

Los aspectos que seguramente influirán en el desarrollo de la administración financiera gubernamental son los siguientes:

Reducción del tiempo para iniciar las labores de fiscalización. Como se mencionó, la presentación de los Estados Financieros Consolidados y de la opinión del órgano superior de fiscalización son simultáneas.

De esta manera, la información financiera que el Poder Ejecutivo presenta al Legislativo resulta más oportuna y confiable.

Esfuerzo conjunto de entidades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es relevante la intensa participación que la OMB y el Departamento del Tesoro tuvieron con la GAO para desarrollar, por medio del FASAB, los conceptos y normas de contabilidad gubernamental; ello hizo posible conciliar intereses y atender las necesidades de información de los diversos grupos que utilizan los informes financieros.

Normas específicas. En la formulación de las Normas de Contabilidad Gubernamental se observa una tendencia a especificar la forma de registrar los eventos financieros, y a resolver los problemas de contabilización inherentes a las operaciones gubernamentales. El trabajo del Consejo Asesor de Normas de Contabilidad Federal lo demuestra. Ya no es suficiente contar con preceptos tan amplios como los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados; se requiere un mayor grado de especificidad y adecuación a las particularidades de la administración financiera gubernamental.

NOTA: Los Estados Financieros Consolidados del Gobierno Federal de los Estados Unidos de América están disponibles en INTERNET, en la página del Departamento del Tesoro http://www.fms.treas.gov/.